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群体性事件的生成逻辑与消解路径

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2014年06月28日 09:06 相关案例：本文标签：重庆墙体广告

　　群体性事件的生成逻辑与消解路径
　　———政府职能的视角
　　摘要: 从政府职能的视角看，群体性事件的生成逻辑主要有三点，即政府触角过长、垄断公共决策、政府职能结构不良。政府应当通过理顺关系、强化沟通与合作治理、优化政府职能结构、创新职能实施模式等路径逐步转变政府职能，最终达到消解群体性事件的目的。
　　关键词: 群体性事件; 政府职能; 和谐发展
　　中国社会科学院发布的 2013 年《社会蓝皮书》指出，“近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起”［1］。在当前经济和社会深化转型时期，新旧社会矛盾和问题日益交织在一起，加之制度化利益表达渠道的缺失、社会和政府间沟通平台的欠缺等变量的影响，由征地拆迁、环境保护、劳资关系等主要社会问题引发的群体性事件频繁爆发，给政府和社会带来了诸多消极的影响。合力化解频发的群体性事件，努力维护社会的安全和稳定，成为当前我国加强和完善社会建设的一项重要内容。
　　一、概念界定与视角选择
　　( 一) 群体性事件
　　群体性事件可以被定义为，为了维护既有权益或寻求新的权益，存在共同利益的一群人聚集在一定的物理空间里，通过罢工、游行、示威、骚乱等形式向政府或政府代理机构表达利益诉求的一种行为现象，而且因其“天生的”规模和程度原因，这种行为往往会给政府和社会带来很大的影响。我们可以从目的、主体、形式、对象和影响等五个方面进一步理解群体性事件的内涵。群体性事件的目的在于维护既有的权益，或者寻求新的权益; 群体性事件的主体是有着一定共同利益的人群;群体性事件有着多样化的具体表现形式，例如集体上访、罢工、游行、示威等; 群体性事件的针对对象是政府或其代理机构，这点说明群体性事件只是集体行动的一种; 群体性事件会给政府和社会带来很大的影响，尽管有建设性因素，但是这些影响大部分是不良的，例如政府公信力的下降，因此有必要采取措施从根源上消除群体性事件。
　　( 二) 政府职能
　　政府职能是指在对国家和社会事务进行管理的过程中，政府( 此处指狭义上的政府，即各级行政机关) 所应承担的基本职责和应该发挥的功能与作用。此处，对政府职能的内涵做出三点说明。政府职能一方面规定了政府所拥有的“生产蛋糕”、“分配蛋糕”权力，另一方面也规定了政府所应承担的责任和义务，是政府权力和政府责任的结合体; 政府职能是政府行为的理论依据和静态表现，对政府行为( 群体性事件的诱因往往是某一特定的政府行为) 的分析可以借由对政府职能的分析来实现; 在对国家和社会事务进行管理的过程中，政府发挥着主导性的作用，换言之，政府职能的运行状况关系着国家和社会建设的效果。
　　( 三) 分析视角的选择
　　总体看来，群体性事件的许多研究缺乏一个清晰的分析视角，仅仅从宏观上对群体性事件的概念、表征、成因以及对策等各个方面进行孤立的、模糊的表述。当然，也有不少学者基于某一具体的视角对群体性事件的一个或多个方面进行了理论上的阐述，已有的分析视角包括宪政的视角、法律的视角、法理的视角、协商民主的视角、政治认同的视角、政治文化的视角、信息公开的视角、政府信任的视角、公民社会的视角、社会学的视角、心理学视角以及社会物理学的视角等。选择政府职能作为分析视角，主要基于理论意义和实践意义两个方面的考虑。就理论意义而言，目前尚未有学者从政府职能的视角对群体性事件进行专门的研究; 就实践意义而言，作为社会建设与社会治理最重要的主体，政府职能的运行状况直接关系着群体性事件的生成和发展。
　　二、研究的逻辑起点: 群体性事件与政府职能的相关性
　　( 一) 对群体性事件的处置本身就是政府职能的一个部分
　　在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，其中社会管理“就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全。保护和治理生态环境。”［2］从社会管理职能的内涵来看，处置群体性事件以维护社会稳定本身就是政府社会管理职能的一个重要组成部分，对群体性事件的处置效果直接说明了政府职能的实施水平，进而深刻影响着政府的整体工作绩效和政府形象。在当前群体性事件频发、社会管理职能日益得到重视的背景下，对群体性事件的处置成为政府职能一个愈来愈重要的部分，从提升政府职能整体水平的角度看，政府必须重视对群体性事件的管理。
　　( 二) 政府职能的运行状况直接影响着群体性事件的生成与发展
　　群体性事件生成的根源可以理解为事件参与者对现状的不满。由于群体性事件产生的诸多原因，例如信任赤字、分配不公、权利不平等、利益调整失衡等，都是指向政府的，也即这种不满实际上大部分是针对政府的，因此，政府职能的运行状况直接影响着群体性事件的生成与发展。一个职能边界清晰、职能结构合理、职能实施有力的政府有能力逐步改善经济和社会环境，提升人民的生活水平和质量，最终消解群体性事件生成的基础。相反，一个职能边界不清、结构失谐、实施低效的政府在社会转型时期不能有效地解决社会问题、回应公众的需求，必定会招致更多问题，为群体性事件的生成埋下隐患。
　　( 三) 群体性事件的发生在一定程度上推动着政府职能的建设
　　对待群体性事件的科学看法应该是一分为二的，除了制造消极影响外，群体性事件也可能产生建设性的积极功能。正如有学者认为，群体性事件具有一定的积极功能: “它暴露了一些地方、单位和部门，在管理及决策方面的严重不足和重大失误，有利于问题的尽早解决。它对一些干部的工作作风和腐败现象进行了无情的鞭挞，有利于执法部门及时掌握情况、处理问题。暴露出我国普法教育和文化普及教育的严重不足，折射出法律威慑力量的软弱及可欺，是以维护自身合法权利为标志的公民个体意识苏醒和强化的重要表现”［3］。从这个意义上理解，群体性事件有助于政府把握公众新的需求或者修正原本对公众需求的认识，激励着政府将“以自身为中心”的内部标准与“以社会为中心”的外部标准结合起来，采取措施推进政府职能建设以及时地把握、回应社会公众的真实需求。事实上，当前政府不断加强和完善政府职能建设的一个重要推动力就是公众通过包括群体性事件在内的各种渠道所表达的诉求和施加的压力。
　　三、群体性事件生成的政府职能原因
　　( 一) 政府触角过长，侵蚀社会利益
　　于建嵘在对群体事件的分析中认为，“当前中国的社会问题主要来源于官民矛盾，一些地方政府不但漠视为民众提供公共服务的职能，而且自恃垄断的政治社会资源，与民争利，成了追逐经济利益最大化的‘公司型’政府”［4］。现实中，由于公共权力的垄断性质和权力内在扩张的冲动，政府仍然力图将经济社会生活的各个方面纳入自己的控制之中，试图将触角伸到社会的每一个角落，从政府职能的角度看，这一事实体现为政府职能总量的扩张和职能关系的混乱，即政企不分、政事不分、政资不分、政社不分等。
　　在市场经济日益发展、社会自主能力不断提升的现实背景下，政府触角过长会带来一系列可能引致群体性事件生成的问题。管制创造租金，滋生寻租行为和腐败行为; 社会自主活动空间被压缩，而这恰恰与社会寻求自主性的需求相矛盾;政府与民争利的行为事实，侵蚀了社会利益和自身的公信力，引起公众对政府的不满情绪，正如汪玉凯所说，“政府大量地与民争利，垄断行业背靠政府与民争利，成为群体性事件的导火索”［5］; 为了实施控制而生产的大量的管制手段抑制了公民、企业、民间组织的活力和积极性，随之而来的是部分被管制者对政府的不满和抱怨。
　　( 二) 垄断公共决策，排斥公民参与
　　美国著名公共行政专家约翰·克莱顿·托马斯认为，“在很多情况下，如果公共政策执行要想达到期望的结果，那么，公民要做的就必须更多，而不是仅仅拘泥于服从政策”［6］。公民参与对于公共政策的科学制定和有效执行意义重大。一方面，在一定程度上可以推动公共政策制定的民主化和科学化; 另一方面，公共政策制定阶段的公民参与有助于增进社会公众对政府及该项公共政策的理解和认识，进而减轻公共政策在执行阶段所遭遇的阻力。当前的现实是，政府仍旧垄断着公共政策的制定权，操纵着公共政策制定的整个过程，社会公众被排斥在许多重大公共决策过程之外。在权利与民主意识觉醒、信息技术发达的环境下，尽管不能直接参与公共政策的制定，公民却可以通过抵制公共政策的执行来表达自身的诉求，在这一过程中，群体性事件逐渐积累其生长的土壤。
　　( 三) 职能结构失谐，埋下冲突隐患
　　职能结构包括内容结构、层级配置结构两个层面。前者指代政治职能、经济职能、文化职能以及社会职能等政府职能各个组成部分的构成情况，它直接表明了政府工作的重点与方向。后者意指政府职能的具体事项在中央、省、市、县、乡五个层级政府间的分配情况，它揭示了各个层级的政府为公民所提供公共服务的层次及具体事项。当前，我国政府职能结构的现实情况存在着可能引致群体性事件的隐患。
　　1．内容结构不合理。以 2010 年为例，政府加大了在教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生等方面的财政支出，但是这五个方面的支出比例只占到财政支出的 34． 80%，仍然处在一个较低的水平之上。内容结构不合理，也即政府所供给的公共服务无法满足公民日益增长的公共服务需求，是引发群体性事件的一个重要潜在因素.
　　2．层级配置结构有待优化。2010 年中央政府和地方政府在财政收入上的分配比例为 51． 1% 和48． 9% ，在财政支出上，地方政府却承担着 82． 2%的支出比例，财权和事权存在着严重的不对等现象。另外，在地方各级政府之间也存在着财权和事权不对等的情况，其中，县级政府在拥有 34． 3%财政收入的基础上承担着地方政府财政支出的 45． 5%。职能层级配置的不良现状给地方政府，尤其是县级政府，带来了巨大的财政压力和公共产品供给压力，这正是群体性事件多发生在县级政府层面的一个重要原因。
　　四、转变政府职能，消解群体性事件
　　( 一) 理顺关系，清晰界定职能边界
　　理顺关系是转变政府职能的主要着力点和重要抓手，对于划清政府职能边界、明确政府外其他主体的权利以及最终消解群体性事件有着重要的现实意义。推进政企分开、政事分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。总体看来，当前我国政府已经意识到了理顺关系的重要性，并采取了一系列的措施来实际推动这一进程，但是，由于关系本身的复杂性和既得利益的阻碍，进一步的改革遭遇到了许多阻力，在未来较长的一段时间里，理顺关系仍然是转变政府职能、化解群体性事件生成基础的重要课题。
　　( 二) 强化沟通，践行合作治理的理念
　　一是畅通政府与社会公众之间常态化、制度化的沟通渠道。作为政府与公众间非常重要的沟通渠道，当前的信访机制难以接待和有效处理大量的公民诉求，一些群体性事件的爆发正是由于信访在先期解决群众诉求、化解冲突方面的乏力所致。因此，需要在进一步完善信访制度以保障其现有功效发挥的同时，逐步开拓和畅通网络、电话、接待日等多样化的渠道，强化公众寻求理性沟通而非付诸群体性事件的意识。二是政府应该重视公民、企业、社会组织以及媒体的地位和作用，在公共决策、公共服务供给以及公共事务治理的过程中，建立与其他主体的沟通与合作机制，打造合作治理的框架。
　　( 三) 优化职能结构，提升政府服务能力
　　优化政府职能结构有助于在两个层面上消解群体性事件生成的土壤。社会管理和公共服务职能的加强，可以逐渐满足公民日益增长的物质文化需求，提升公民对社会生活的满意度; 各级政府间财政收支分配格局的优化，能够避免基层政府财政困难情况的发生，保障各个层级政府都拥有供给本级公共物品和服务的能力，有助于提升政府的整体服务能力以及公民的满意度。优化职能结构不能只是空谈，其根本保障在于建立与政府职能结构相匹配的财政体制。具体而言，要从优化财政支出结构、“再划分”财权事权等两个方面着手改革当前的财政体制。优化支出结构，给予教育、社会保障、基本医疗卫生、体育等事业以更高的财政支出比例; 改革财政收支分配格局，逐步推动财权和事权对等化。为此，中央政府应降低自身财政收入在总收入中的比例，同时在基本公共服务支出上增加中央一级财政支出的比重，地方层面则应注意到县级政府的财政困境，给予县级政府以更多的财政收入保障或者减轻其财政支出负担。
　　( 四) 创新实施模式，坚持公民本位和社会本位
　　政府职能履行的有效性在一定程度上依赖于社会公众的配合以及所选择的实施模式，因此，当前政府需要秉持公民本位和社会本位的理念，逐步创新职能的实施模式。自推进服务型政府建设以来，许多新的职能实施模式被开发出来并取得了不错的效果，例如行政服务中心、政府信息公开、政务微博等，为重塑政府信任、巩固政府合法性以及消解群体性事件提供了坚实的实践基础。在取得一定成就的同时，当前政府职能的实施模式仍然存在着实施主体单一、倚重行政手段、方法简单、运转低效等问题，容易引发社会公众的不满。从发展方向看，坚持公民本位和社会本位，进一步创新政府职能实施的方式，提升政府履行职能的水平和质量，是消解群体性事件必然的路径选择，在实际操作层面，当前政府应继续以政务微博、行政服务中心为抓手，快速提升政府收集和整合公众偏好、供给公共服务的能力。
　　参考文献:
　　［1］常红．社会蓝皮书: 每年各种群体性事件多达数万起［EB/OL］． http: / /society． people． com． cn/n/2012 /1218 / c1008 － 19933666． html．
　　［2］温家宝．牢固树立和认真落实科学发展观［EB/OL］．http: / / news． xinhuanet． com/ zhengfu /2004 － 03 /01 /content_1337785． htm．
　　［3］周忠伟．群体性事件及其评判［J］．江西社会科学，2001( 3) ．
　　［4］于建嵘．群体性事件症结在于官民矛盾［J］．中国报道，2010( 1) ．
　　［5］汪玉凯．面对群体性事件，政府该如何反思和应急［N］．学习时报，2009 －12 －21( 10) ．
　　［6］［美］约翰·克莱顿·托马斯．孙柏瑛，等，译．公共决策中的公民参与［M］．北京: 中国人民大学出版社，2010: 8.

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