摘要:根据年国家统计局广东调查总队调查数据显示广东现在每年1800起左右的群体性事件中最多的就是劳资纠纷,广东农村群体性事件的主要特点有:一是利益冲突是引发群体性事件的根源;二是集体上访是其主要组织行为方式;三是利益表达渠道缺失严重;四是基层政府职能缺失;五是流动人口成为引发群体性事件的新因素。针对这些特点,通过运用公共危机管理理论提出了从预防、预警、处置和恢复重建四个阶段来治理广东农村群体性事件。
关键词:群体性事件;治理;对策 根据2012年国家统计局广东调查总队调查数据显示，广东现在每年1800起左右的群体性事件中最多的就是劳资纠纷，占到一半以上，多发生在珠三角地区，2012年发生的影响较大的劳资纠纷群体性事件就有东莞玩具厂罢工事件;“十二五”期间，广东城市化水平将不断提高，城中村改造和农村征地拆迁引起的群体性事件将继续维持在较大数量;全国第六次人口普查显示，广东流动人口数量全国第一，为3128万人，占常住人口的30%，占全国流动人口的12%，庞大的新生代流动人口的群体性事件也在不断增多，如增城新塘事件;此外，随着人们对自身各项经济、社会生活、政治权利需求层次的不断提高，各种类似环保维权、政治维权的群体性事件也将日益增多，比如番禺垃圾焚烧厂选址事件和乌坎事件等。如何认识当前珠三角地区群体性事件的性质、特点、成因和表现形式对积极预防和处置群体性事件有重要意义。而在基层政府层面，如何有效地预防和处理群体性事件是当前重要的公共事务。本文正是在这一背景下，结合广东农村群体性事件调查问卷资料对农村群体性事件特点进行描述和实证分析，通过对珠三角近几年群体性事件处置案例的典型分析，发现其中存在的问题，最后运用危机管理理论对治理群体性事件提出几点思考。 一、广东农村群体性事件基本现状 本文数据来源于广东省哲学社会科学“十一五”规划项目(GD 1 OXW W05 )—广东欠发达地区农村群体矛盾的新特点及解决路径研究。根据居民职业，进行了结构式访谈。通过数据分析、比较分析和文献分析，本文总结了广东农村群体性事件的如下几个主要特点。 (一)利益冲突是引发群体性事件的主要根源 美国社会学家科塞把社会冲突分为:现实性冲突和非现实性冲突。现实性冲突是指为达到某种特定要求而选择冲突作为行为方式;非现实性冲突是宣泄某种敌对情绪。相对应，中国学者何显明提出了将群体性事件分为利益诉求型群体性事件和泄愤型群体性事件的观点。当前珠三角地区的群体性事件也主要是由这两种因素所引发的。 通过对广东省2012年公布的最新数据，我们发现利益诉求型群体性事件数量占主体，大约占到整个群体性事件的80%。而从我们对广东农村的调查中发现，对“本地近四年来群体性事件发生的原因”的回答，因征地拆迁而起的占了35.6%，因村村相争而起的占19.2%，因环境污染而起的占10.9%，因劳资矛盾而起的占10.5，选择其他的占20.4%。可见，因为征地拆迁、村村冲突、环境污染、劳资矛盾这四大利益因素引起的群体性事件占近76%，这个数据和广东省公布的数据比较接近。 目前，广东农村发生的群体性事件主要是利益诉求型群体性事件，而“征地”是引发群体性事件最大的原因，说明随着城市化和工业化的发展，土地资源成为基层政府和农民冲突的利益焦点。城市化过程中，最容易导致群体性事件就是征地拆迁。在对农民土地征用的过程中，现行土地补偿标准明显落后于社会经济发展水平，由于当前农民社会保障制度的不健全，而农民大多数靠土地作为主要收人来源，土地作为农民最稳定的安全保障对农民来说是最重要的利益。劳资矛盾和环境污染是引发广东珠三角农村地区群体性事件两个重要因素，主要是因为农村大多以外贸出口低层次加工企业为主，一方面，企业利润容易受市场影响，企业的经营年限也不长，在企业主跑路的情况下，很容易引发劳资冲突性群体性事件;另一方面，由于企业处在产品生产链的末端，容易产生环境污染，例如一些化工企业、纺织印染企业等使得广东农村自然环境污染严重，而基层政府或者村委会为了维护自身利益，对于这些污染严重企业往往采取宽容措施，最后严重影响村民身体健康，从而引发群体性事件。 (二)集体上访成为群体性事件的主要行为方式 根据调查数据，对“农民在群体性事件中一般采取哪种形式”这个问题的回答中，75%的受访者选择“上访”选项，15%的受访者选择“与政府直接抗争”选项。而另一项调查显示，对于“群体性事件组织形式”,81%的受访者认为群体性事件的组织者是在全体村民共同推举下产生的，这些村民代表统一组织大家的上访行为，而这些村民代表往往是村里的“农民精英”，很多都是村干部。通过以上分析，我们可以发现农村群体性事件另一个重要特点，农村群体性事件主要是以农村精英为代表组织农民集体上访为主要行为方式。 之所以选择“上访”作为群体性事件的行为方式，结合实地访谈，本文得出了两大原因。第一，农民对基层自治组织和基层政府已经不再信任，但对地级政府依然信任。农民认为“上级政策是好的，但是到了乡政府那里就被那些人搞坏了，上级政府是照顾农民、同情农民的”。他们认为，通过上访，更高一级政府会知道基层政府没有执行政策，会要求基层政府整改，从而维护农民利益。第二，农村群体性事件的主要诉求是经济利益，大多数农民认为“只要把利益损失挽救回来就好，不必将事情闹大，更不想犯法”。就是在这种“不想闹大，不想违法，害怕事后受法律惩罚”的心理下，多数村民选择上访作为解决问题的主要方式。 农民群体性事件的“集体性”说明群体性事件的组织性较强。这种“集体性”说明群体性事件中当前农民利益的一致性，基层政府往往是破坏了村民们共有的利益使得大家必须组织起来维护集体利益。比如在“乌坎事件”中，正是由于原村委会私自卖掉集体土地导致了村民集体抗议并要求重新选举村委会。 (三)传统利益表达渠道效果较差，新的利益表达渠道作用有限 目前很多农村群体性事件之所以演变为暴力冲突事件，其中重要的原因是暴力冲突前的利益表达无效，而信访作为农民最基本的利益诉求渠道，其效果也不是很好。通过调查我们发现，对于“集体利益受损时，你会做选择哪种利益表达渠道维护集体权益”这个问题，只有20%的受访者选择“信访办”，选择“媒体”的占45%，选择“集体对抗方式”的占30%。由此可见，信访办作为国家反应群众诉求的官方机构，其公信力也正受到质疑，受访者认为“信访办和乡政府是一伙的，他们反映问题上去，不知道多久才能解决，有些根本就没反映上去，反映上去也没什么消息”。“媒体”作为农民利益诉求表达渠道的方式，其作用也是有限的。首先，由于新闻所具有的“吸引眼球”的特征，对于一般的群体性利益受损情况并不作报道。此外，网络作为新兴媒体对于此类事件也是有选择性传播，对于小事件，传播范围很小不足以引起关注。而对于一些重大事件虽然能迅速扩大影响力，引起社会关注，但是也容易滋生谣言，最典型的就是“增城事件”。该事件中，由于网络散发“孕妇死亡的消息”进一步加剧了群体性事件的破坏力量。因此，如果在“信访办”等传统利益表达渠道和“媒体”作为新的利益表达渠道两大渠道作用都有限的情况下，农民容易选择“把事情闹大”等方式来引起上级政府注意，以此获得问题的解决。 (四)基层政府在群体性事件形成发生过程中职能失当 基层政府是预防群体性事件的最直接主体，而通过调查分析，我们发现基层政府处理群体性事件效果并不好，只有26.6%的受访者认为基层政府群体性事件处理效果良好，31.8%的受访者认为效果一般，而近43%的受访者认为政府群体性事件处理效果很差。基层政府作为农村群体性事件的主要责任人，其处理效果差主要表现在以下两方面: 一是预防职能的缺失。基层政府是预防群体性事件发生的第一道屏障。目前，基层政府普遍存在矛盾纠纷排查调处机制。根据调查，我们发现这个矛盾纠纷排查调处机制执行效果并不显著。从调查中，我们看到，只有26.1%的受访者认为这个机制处理效果较好，73.9%的受访者认为这个机制处理效果不好。为什么政府常规性的机制处理效果不好呢?本文通过分析认为，这种机制建立在政府对自身的检查基础上，而自身内部往往相互通融，不能发现问题所在，即使发现问题也不会深究，这导致了问题迟迟得不到或者得不到根本性的解决。 二是处置职能的缺失。维稳办作为基层维护稳定的主要行政单位，是处理好群体性事件的首要机构，是防止群体性事件扩大化的第一责任主体。调查显示，对“维稳办在处理群体性矛盾中的作用”问题中，43.2%的受访者认为维稳办只是维护了社会的短暂稳定，但没有有效解决问题，30%的受访者表示维稳办积压了社会矛盾，对问题的解决更加不利。从以上数据，我们可以看出，维稳办在群体性事件形成到发生的过程中的确起到了某种意义上的维稳作用，但是这种作用是短暂的甚至对事件的发展不利。 (五)广东农村发达地区流动人口成为引发群体性事件的新因素 广东省容纳了中国最为庞大的流动人口，如此庞大的流动人口给广东农村地区的社会管理提出了更高的要求。也因为此，广东农村地区群体性事件相对于其他欠发达地区多了一个特点:流动人口成为引发群体性事件的重要原因。 首先，劳资冲突问题。之所以产生劳资问题根本原因在于工人的经济待遇过低、生活环境不佳、社会地位较低、各项权利得不到保障。在劳资冲突产生后，政府方面因为当地经济发展需要可能偏向厂家一方，对工人权利并不重视，即使对厂家处理，也只是采取简单措施，劳动者一方明显处于弱势地位。 其次，外来人口和本地人口冲突问题。广东农村部分地区明显是流动人口和本地居民倒挂现象的典型地区。在人口倒挂的情况下，社会管理出现很大困难，由于外地人口不公平感较强，本地人口和外地人口容易起冲突。以广州市为例，全市教育、医疗、住房、社会保障等资源配置都是以800万户籍人口数为基础依据，有限的教育、医疗、住房、社会保障等资源难以覆盖700多万流动人员，特别是郊区流动人员。有受访的外来打工者反映，如果遇到诉求不能满足、权益受到侵害时，可能会倾向于选择找老乡“帮忙”。深圳宝安区新安街道流动人口和出租屋综合管理所所长刘洪贵说，同籍流动人口聚集现象有继续扩大化倾向，而且同籍流动人口群体中基本都存在同乡会等灰色组织，这些组织大都游离在法律边缘。 二、对治理广东农村群体性事件的建议 根据广东农村群体性事件的基本现状和成因，在公共危机管理理论的框架内对广东农村地区地方政府如何应对群体性事件从根源上预防、在萌芽状态预警、爆发后积极处置、后期恢复重建四个阶段提出了相关建议。 (一)从源头上减少引发群体性事件发生的因素 保护好农民集体利益。珠三角农村地区，由于其特有的三来一补经济模式，农村集体财产占农民收人的相当部分。对于许多农民来说，集体财产的安全就是个人财产的安全，所以必须保障珠三角地区农村集体经济财产的安全，必须保证这些经济财产由农民民主享有，对于任何组织和个人牟取私利、损害集体利益的行为应该严厉查处。 首先，对于农村经济联社的经济财产问题。是由农村经济合作社联合组成。农村经济合作社是根据《村民委员会组织法》、《农民专业合作社法》的规定设立的村集体经济组织。经济组织必须建立健全企业运行状况信息公开、联社财产收支信息公开制度，要让广大农民知晓并监督联社的运行状况和财产情况。 其次，对于农村土地问题。基层政府在征地、卖地过程中，应该积极和本地农民协商，征求农民的意见，对于一些重大项目应该举行表决大会。同时，土地征用过程中，应该对土地用途、土地规划、土地征用单位、土地收益回报等一系列问题进行详细说明和公证。 对于征地拆迁，政府应该站在被征地和拆迁人的角度考虑问题，在经济补偿上应该尽量大于或等于市场应得价值补偿，特别是在安置工作中，注意安置区域公共基础设施、教育、生活设施和人文环境的完善，加强安置区域社会服务工作，安置前后生活差别不大，使被安置者在心理上不会产生较强的利益被剥夺感。 提升流动人口社会权益。流动人口引发群体性事件的主要原因是合法权益得不到保障、社会服务缺乏、社会地位较低。依法保障流动人口在当地应该享有生存、劳动、受教育、娱乐、享用公共设施等权利。在劳动就业方面，不应该对流动人口采取就业歧视和就业限制政策，严厉打击任何拖欠流动人口工资收人的行为。要依法保障其子女的基本受教育权利，在基础教育方面，要增加对其子女的学位数量安排，为他们配备基本的教师、学习资源等条件。此外，根据马斯洛的需要层次理论，人在满足生存安全基本需要后，有更高的精神追求，所以当地政府应该让本地公共基础设施，如娱乐设施、体育健身设施等向流动人口免费开放。政府应该加大对流动人口人均公共资源的投人，确保流动人口各项权利的公平享有。 妥善处理外来人口和本地人口的族群关系。由于人口倒挂现象的严重，外来人口容易产生严重的不公平感，本地居民巨大的财产性收人又使外来人口产生强烈的被剥夺感。在实际生活中，本地居民对外来人口的歧视性言语和行为是时有发生的。首先，政府应该引导一部分在本地工作多年的外来人员加人本地户籍，在具体操作上，可以不接受新户籍人员对原住居民集体性财产的分红要求，但是答应新户籍人员的社会保障如就业、医疗等要求。其次，要积极促进外来人口和本地居民之间的文化交流，积极促进双方的相互了解，积极引导外来人口适应本地居民的生活习惯、语言和风俗等。最后，应该对本地居民进行人文关怀等宣传活动，促进本地居民对外来人口的重要性的认识，让他们感受到外来人口对本地经济社会发展的重要性。 重点保护工人的合法权益。劳资冲突是广东农村群体性事件发生的重要因素，处理好劳资冲突是解决群体性事件的重要手段。第一，应该健全企业劳动保障金制度并严格执行。许多工厂在企业负债后选择跑路，这是引发劳资冲突的最重要原因。各基层政府应该对一些风险企业做好评估，让其建立劳动保障金并保证资金安全，在企业负债倒闭破产时，补偿工人劳动损失。第二，保障工人在劳动过程中的人身、财产安全。要定期对企业安全生产进行检查和不定期抽查，对劳动者人身安全存在风险的情况及时要求企业整改。对于在工人劳动过程中，非自身原因导致的人身和财产利益受损的情况，应该积极帮助其治疗并责令相关责任人进行赔偿和处理。第三，保障劳动者其他权益。劳动者除了基本的生存权、生命安全、财产等权利，还有人格尊严、娱乐生活等其他权利。对侮辱员工人格尊严的行为应该及时了解和处理，同时要密切注意各企业的劳动时间和劳动长度，对于严重违反国家工作和加班时间规定的企业，要严肃处理。最后，应该建立稳定运行、高效的劳动监察机构，确保劳动监察人员的纯洁性，保证其基本工资要求，还要建立稳定的劳动违法信息上报机制。 (二)主动预警，尽量将群体性事件消除在萌芽状态 群体性事件监测是根据群体性事件的类型长期地、连续地搜集、核对、分析监测目标的动态分布、影响因素、影响范围和后果等资料。在群体性事件的监测中，首先，必须分析当前该地区经济、社会和人口状况，及时了解该地区发生的重大事件;其次，必须有针对性地摸清当地是否有人群聚集现象、对有危险有组织人群进行重点跟踪观察;最后，要经常密切监测重点区域公共场所活动情况，是否有重大活动、突发意外事件等群体性事件诱因。在搜集到信息后必须定期进行分析，看看是否有群体性事件发生的可能。 基层维稳组织和人员必须及时将信息定期上报给上级职能部门，建立信息报送机制。对于可能发生群体性事件的信息应该立即上报，并做先期处理工作。信息上报过程中不能有任何隐瞒事实的行为，应该客观真实地把事件信息报送给上级职能部门。 (三)积极稳妥处理好群体性事件 事件处置是公共危机管理的核心环节，也是群体性事件处理的核心步骤。应急处置与救援的基本流程包括:启动应急预案，制定处置与救援方案，实施处置与救援方案，调整处置与救援方案。地方政府在处置群体性事件的过程中应该注意以下几点: 1、及时向上级报告，及时与媒体沟通。在群体性事件发生后，基层政府首先应该迅速将此事重要内容报告给上级。同时，为了避免谣言的产生，基层政府应该及时向各媒体发布一些重要信息，澄清事实。要积极与媒体沟通，提醒媒体不要妄加揣测、搬弄是非。地方政府获得相关信息后，应该及时召开新闻发布会，将最新情况详细和大家说明，特别是关系到人身安全的信息，应该主动地、透明地向社会公布。 2、全面发挥基层政府在群体性事件中的先期处置作用。一般来说，最容易将群体性事件控制在最小影响和最狭小范围内的时间就是群体性事件初期，基层政府作为群体性事件应对的最直接的主体，其先期处置能力是非常重要的。发挥基层政府先期处置作用的步骤主要有:第一，基层政府在群体性事件发生后及时建立专门的临时决策指挥机构而不应该等待上级发布指示。第二，基层政府应该迅速咨询群体性事件处理专家的意见，做初步处理。第三，基层政府公安机关人员要及时上岗，维护公共秩序，稳定现场情绪。第四，基层政府应该及时向事件参与者进行说服、调解和教育。 3、果断处置违法行为，注意群众人身财产安全。群体性事件发生后，地方政府党政领导以及有关部门负责同志要带头面对面的做群众工作，认真听取群众意见，及时疏导、化解矛盾和冲突，尽快平息事态。 (四)恢复和重建社会秩序，最大限度减少群体性事件再生机率 兑现政府承诺，做好安抚工作。如果群众反映的问题长期得不到解决，领导的承诺不兑现，已经处置的群体性事件会再次发生，甚至事态更为严重。群体性事件化解后，当地政府应及时兑现政策和承诺，派出有关单位调查问题解决问题，防止事态反复出现。同时认真总结经验教训，查找类似问题，及时制定补救措施，从根本上消除群体性事件隐患。对于在群体性事件中，利益受损的人员，无论是参与的还是非参与的，以及参与处理的政府工作人员，只要没有违法行为，就应对其进行经济补偿。 建立行政责任追究制度，对于激起民愤，并引发群体性事件的突出问题，按照谁主管谁负责的原则，落实责任追究，构成犯罪的，依法追究刑事责任。地方政府应该把预防和处置群体性事件工作纳人政绩考核的重要内容。对于由于个人失职、腐败所引起的群体性事件，要进行严肃处理。 对整个群体性事件进行调查评估工作，并进行备案。在群体性事件结束后应该及时向媒体发布整个事件的处理信息，包括人员伤亡情况、财产损失情况、已采取的措施和执法情况，对相关人员的处理情况报告。 三、结语 综上所述，广东农村群体性事件具有和内陆省区不同的特点，主要根源在于经济发展时期的不同和人口分布的不同。在一定程度上可以认为广东农村地区现在的群体性事件类型也是内陆省区可能经历的一些类型。研究广东农村地区地方政府群体性事件的特点，可以预见中国其他省市群体性事件的发展趋势。广东农村地区处理群体性事件方法对中国其他省市具有重要借鉴作用。群体性事件的产生有着深层次的原因，比如中国经济发展的区域不平衡性和户籍制度的僵硬，这些深层次的原因涉及到中央政府的政策调整，是我们暂时无法改变的。我们期待，广东农村地区的群体性事件研究会随着中央政策的变化而发展，这需要所有研究者的共同努力。 参考文献: [1]涂峰.广东群体性事件降至每年1800多起[N].南方都市报，2012-04-19(6). 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