[摘要]建立健全信息汇集分析制度、应急信息发布制度、平等对话协商制度、利益诉求表达制度、领导责任追究制度、社会自我调节制度，筑牢应对群体性事件的多重防线，化对抗为对话，变无序为有序，使已经瘫痪了的社会秩序尽快恢复常态，是实现应急管理常态化的重要内容，也是创新社会管理的必然要求。
[关键词]群体性事件；预防；化解；制度；建构 “现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，[1](P31) 美国政治学大师亨廷顿的这句名言成为眼下中国社会多种矛盾交织冲突的真实写照。当前，中国社会正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨、从同质单一社会向异质多元社会过渡、从传统农业社会向现代工业社会转型的过程当中。社会分化的加速演进、利益格局的深刻调整、新旧体制的激烈碰撞，必然会导致人们价值体系的紊乱和利益冲突的增加，从而引发大量的群体性事件。 近年来，我国群体性事件呈现频发、高发态势，规模不断扩大、对抗程度加剧、造成的后果日益严重，成为影响和谐社会建设的瓶颈之一。积极预防、及时化解、妥善处理各种群体性事件已成为当前各级党政部门必须着力解决的重点、难点问题， 也引起了学术界的密切关注与深入思考。如何从制度层面入手，筑牢应对群体性事件的多重防线，化对抗为对话，变无序为有序，使已经瘫痪了的社会秩序尽快恢复常态，成为摆在各级政府部门及理论工作者面前的重大课题。 一、建立健全信息汇集分析制度，增强预警能力 舆情信息是社情民意的交汇聚集，建立健全信息汇集分析制度是党的各级领导干部听民声、察民意、知民情的重要途径和方法，也是实现科学民主决策的必要前提和基础。群体性事件的发生有一个酝酿、积累、发展到激化的过程，在局势变得难以控制之前，各种带有倾向性、苗头性的言论和动向均会通过不同方式和渠道表现出来。如能提前获取一些深层次、内幕性、动态性的情报信息， 便能为预防和处置群体性事件赢得宝贵的缓冲时间，使我们掌握预警工作的主动权，把群体性事件控制在萌芽状态， 把它对社会的影响和冲击降低到最低限度。 建立健全信息汇集分析制度， 应注意把握三点：第一，建立一个多层次覆盖整个社会的情报信息网络系统， 将情报收集的触角延伸到社会每个区域、每个角落，及时、准确地掌握社会矛盾和不安定因素的动态；密切关注社会热点问题，深入分析重大政策措施出台对不同社会群体带来的影响，组织专门力量开展民意民情调查，了解社会情绪和社会心理。第二，组建一支公私结合、干群结合、专兼职相结合的情报信息员队伍，这是我们及时获取情报信息的坚强组织保证。要重点抓好以下三点：加强信息收集专业队伍建设，努力获取深层次情报信息；加强以企事业单位、社会组织的保卫干部为主体的情报信息主渠道建设，获得更多动态性情报信息； 建立以群众自治组织成员和治安积极分子为主体的情报信息员队伍，努力获取全方位、多角度的情报信息。[2](P104)第三，重心下移， 组织力量定期对各地不安定因素进行排查，建立对矛盾突出的企事业单位的档案管理制度和定期联系制度，做到对辖区内的矛盾纠纷心中有数、有据可查，为领导机关综合研究、科学决策提供参考意见。 二、建立健全应急信息发布制度，主导舆论走向 英国危机公关专家理杰斯特提出了关于危机处理的“三T 原则”：Tell your own tale(以我为主提供信息)；Tell all （提供全部信息）； Tell it fast（快速提供信息），倡导信息自由流通，增加社会透明度，对预防化解群体性事件有着重要的参考价值和指导意义。而令人痛惜的是，在群体性事件的初期，不少地方政府的做法却与“三T 原则”背道而驰。他们担心“家丑外扬”影响自己的政绩，竭力封锁消息、躲避媒体、回避真相，主动放弃了舆论引导的主动权，错过了舆论引导的最佳时机。“在官方和传统媒体或沉默或失语或反应缓慢的情况下，民间的人际传播和网络的群体传播的替代性功能凸显和爆发出来，并发挥着主导作用”，[3](P199)民间和网络声音弥漫，产生意见共振圈，最终形成舆论场。缺乏权威的消息来源，蛊惑人心的流言蜚语、混淆公众认知的虚假消息趁机而入， 顺势成为民间和网络传播的主流声音。民众的情绪被煽动感染，朝着极端狂热和非理性的方向发展，本来很容易解决的一些小的冲突最终演变为一起起打砸抢烧的群体性事件。 建立健全应急信息发布制度，就要坚持做到：第一，各个政府机关、大的企事业单位和高校均应设立应急指挥办公室，任命或者指定专门人员为新闻发言人。群体性事件发生后，立即启动应急响应机制，召开新闻发布会，及时准确发布权威消息，揭露事实真相，驳斥不实传闻，满足公众的知情权。必要时，单位一把手还要亲上火线，接受多家新闻媒体的联合采访，用真实的声音挤占谣言滋生和传播的空间。第二，形成和完善对公务人员的培训和教育机制。省、市党校或行政学院可以把相关人员集中起来，举办一个短期培训班，聘请相关领域的专家学者以专题的形式为学员上课，向学员讲授“新形势下新闻传播的特点”、“如何建立融洽的媒体公共关系”、“新闻发布会的禁忌”等课程，提高他们的舆论引导水平和同媒体打交道的能力。第三， 强化部门之间的沟通与协作。在新闻发布会召开之前，输送舆情的渠道越多，掌握的信息越全面、越准确，调控舆情的能力就越强。能否达到这样的效果，取决于政府各职能部门、社会组织之间能否实现有效的沟通与配合。以网络为纽带，形成一条完整的、涵盖各部门的信息舆情供应链，不失为一种新的尝试和手段。三、建立健全平等对话协商制度，疏导不满情绪群体性事件多起自于民怨。它是部分群体心理失衡下的集体过激行为，是基层民众合理的利益诉求长期得不到回应后被迫采取的维权行动，是对社会资源分配不公、贫富差距悬殊、贪污腐败猖獗、官员趾高气扬极度不满的情绪宣泄和表达。尽管参与者行为的偏激性在增加，对抗程度在增强， 就其本质而言， 仍然属于人民内部矛盾。而“凡属于人民内部的争论问题， 只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的办法去解决”。[4](P209)围绕公众关心的重大问题，由政府机构的负责人与有关的公众群体或组织进行平等、直接、公开的对话，构建一个决策者与利益相关方常态化的对话协商机制，有利于促成政府与民众之间的良性互动，有利于民众合理利益诉求的有效表达，排解心中的积怨和不满情绪，是预防化解群体性事件的必要举措。 建立健全平等对话协商制度，其要点在于：第一，要狠抓党风廉政建设，狠刹形式主义和官僚主义的歪风。只有这样， 我们的党员干部才能扔掉官老爷的架子，摒弃高高在上的姿态，胸怀敬民畏民之心，降低身段，到群众中去，体会民间疾苦，倾听百姓心声，为官民之间的平等对话协商创造良好的外部环境。第二，把协商对话机制纳入法制化轨道。要加快立法进程，规范协商对话的内容、范围、任务、程序等等，为协商对话的顺利开展提供法律依据， 避免协商对话的随机性和任意性。第三，通过电视台、电台、互联网对协商谈判的过程和结果进行全程直播， 确保对话过程的公开、公正、透明，保证群众的知情权和监督权，消除群众的疑虑。 四、建立健全利益诉求表达制度，释放社会压力 大量实际案例表明，几乎所有的群体性事件都与现实生活中人民群众的合法利益被损害有关。在我国现行政治体制下，人民群众维权的主渠道有两个：一是信访，二是司法。信访效率低下、司法遭遇不公，使部分群众失去了依靠法律途径维护自己合法权益的信心和耐心，迫不得已寻求体制外的方式表达自己的利益诉求。可见，构建一个多元、畅通的利益表达制度，引导社会成员以理性、合法的形式表达自己的利益诉求，如同在政府和民众之间安装了一个安全有效、双向互动的“缓冲阀”，使民众的不满情绪得以充分释放，能够起到为社会减压的作用。 建立健全利益诉求表达制度，关键在于加快政治体制改革的进程，扩大公民有序政治参与的渠道和途径，让人民群众进入体制内参与政府的决策，与既得利益集团进行抗争，“只有建立一种公平的政治机制，才会达到政策上的平衡，从而达到社会的和谐”。[5](P11)构建多元利益表达机制，需从以下方面入手：第一，完善人民代表大会制度，逐步推行各级人大代表的直接选举。人大代表由人民直接选举产生，是否适任由人民票选决定，他们才会切身感受到人民手中的力量，真正对人民负责，倾力为人民发声。第二，逐步扩大媒介的开放度， 充分发挥新闻媒体的舆论监督功能。在西方，新闻传播媒体是与立法、行政、司法并立的一种社会力量。它具有传播快、影响直接、覆盖面广的优势，能够在短时间内制造社会瞩目的焦点，形成强大的舆论压力，是监督政府依法行政的利器。我国一些成功的媒体栏目如“焦点访谈”、“今日说法”， 均是因为敢于揭露社会弊端、反映百姓心声获得了公众的高度认同。第三，建立健全听证制度。凡涉及国计民生的事项，凡涉及群众利益的重大问题，都要建立公开听证制度并提前向社会公告，都要在全社会进行形式多样的讨论，确保不同利益主体的诉求能够得到充分表达。要坚决反对形式化的听证行为，将听证会委托给第三方中立机构组织，把价格管理部门和被听证单位从听证会的前期组织者中剥离出来，防范暗箱操作，真正实现公民利益、公共事务与听证会的无缝对接。 五、建立健全领导责任追究制度，强化责任意识 我国的领导干部责任追究制度是在总结和推进应对SARS 的基础上逐渐建立和完善起来的。2003 年以来，陆续制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》等一系列法规、条例，对那些在群体性事件当中玩忽职守、给党和人民造成重大损失的官员如何处罚作了详细明确的规定，包括降级、撤职、开除党籍等等。责任追究制度的建立，严格的目标责任管理，极大地增强了地方党政领导的责任意识，成为他们改进执政方式、转变工作作风的强大动力。不断完善领导责任追究制度，是实现应急管理常态化的重要内容，也是限制行政裁量权、保护公民合法权益的法制保证。 建立健全领导责任追究制度， 应从以下方面下功夫：第一，统一规范被问责官员的复出程序，谨防地方领导责任制走向虚化的危险。群体性事件发生后，一些地方政府领导由于工作失职而被问责，不久之后却又“悄悄复出”或者异地为官，本应对其他官员产生警醒作用的问责制最后演变成了一场愚弄百姓的“问责秀”。近几年来，官员被问责撤职后又异地复出的实例并不鲜见。但是，他为何能够复出？ 复出的条件和程序是什么？ 为何没有公示？ 公众对这些信息一无所知， 有一些不满情绪也是情理之中的事情。尽快建立官员复出机制，加强对被免职官员的跟踪考核，经过严格程序，达到一定条件，向社会公示，组织部门再重新起用，使官员复出更加制度化、规范化、透明化，既体现了对民意的充分尊重，也是对干部的最大关爱和负责。① 第二，建立包案调处机制。对重大矛盾纠纷，实行领导包案、挂牌督办制度，每发生一起群体性事件， 就要明确一位领导负责处理，一包到底，做到事事有着落，件件有结果，坚决杜绝部门、领导之间相互推诿扯皮的现象。第三，落实督查考核机制。将矛盾纠纷调处能力列为领导干部年终考核的重要指标，赏罚分明：对那些在群体性事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励， 把那些办事公道、临危不乱、处事果断的优秀人才提拔到领导岗位上来；对那些调处矛盾软弱无力，致使局面 恶化升级的单位和个人要进行处罚，实行年度评优一票否决，必要时调整其领导岗位。 六、建立健全社会自我调节制度，缓和矛盾冲突 社会自我调节是指借助社会自身力量而非政府权威进行的社会自我协调与控制的行为。在任何社会，维护稳定的方式与手段并不仅仅限于带有强制性色彩的“硬权力”，更多的还是依靠社会长期累积形成的“软实力”。过去，我们片面强调国家对社会进行全面控制的模式，把社会看作政府管理的对立面， 忽视了他们之间合作的必然性。政府大包大揽、无所不管，自然而然地也就了各种矛盾冲突的焦点。一个成熟社会的秩序维护，应该是政府和社会共同努力、通力协作的结果，政府不会也不应当是唯一的角色。因此，当前要进一步加强、引导、规范社会中间组织建设，构建社会自我调节机制，努力实现政府调控机制同社会自我调节机制互联、政府行政功能同社会自我调节功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的目标， 努力形成以党政职能部门工作为主、社会力量和群众积极参与、全社会齐抓共管的群体性事件防控格局。 建立健全社会自我调节制度，其关键在于：第一，敢于向社会赋权，培植壮大包括非政府组织在内的各种社会力量。适当放宽社团组织成立的条件，从政策法规、资金投入、管理方法等方面加大对社会组织的扶持力度， 使之茁壮健康成长，成为维护其成员合法利益的坚强屏障。第二，大力推进基层民主制度建设，充分发挥基层社会组织的自治功能，扩大基层群众的自治范围，保障人民群众依法管理公共事务和公共事业的民主 权利。从当初大规模的群体性冲突到如今村民选举委员会的顺利产生，乌坎人用自己手中的选票向世人证明：只要人民群众政治参与的民主权利切实受到尊重，他们愿意、也有能力在法律的框架内表达自己的利益诉求，群体性事件的和平落幕不是没有可能。② 第三，充分发挥“意见领袖”的独特作用，调节缓和社会矛盾。社会杰出名流、民族宗教领袖、知名学者教授，“这些人往往具有权威性、影响力、号召力，给人以信赖感和亲和力，特别是能够在人们迷惑不解的时候指点迷津，影响着人们对某一事物的看法，是指引人们形成某种舆论的领袖”。[6](P195)他们中间的一些人，往往是群体性事件的发起者和组织者，对事件的变化发展具有至关重要的影响。不断发现和寻找“意见领袖”，与他们积极沟通，通过他们改变、约束群体已经失范的态度和行为，是缓和紧张气氛、消除对立情绪，为群体性事件退温止烧的一剂良药。 结语 建立健全群体性事件的预防和处置机制是有效化解群体性事件的制度保障。但制度的建立和落实是完全不同的两回事，相比而言，形同虚设的制度比没有制度更让人感到厌恶。所以， 制度建立后，更为重要的在于落实，使之内化为广大党员干部的行为准则和自我要求，外化为求真务实的工作作风和亲民爱民的实际行动。只有这样，人民的利益才会切实得到尊重，才能从源头上遏制群体性事件的频频发生。 注释 1案例参见:何勇.高调问责，不能低调复出[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/27/content_1108 0851.htm，2009-03-27. ②案例参见:公开透明的选举开启乌坎未来[N].新京报，2012-02-03. 参考文献 [1][美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为,译.上海：上海世纪出版集团，2008. [2]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009. [3]秦志希.群体性事件中的舆论特征分析[J].西南民族大学学报，2010,（9）. [4]毛泽东文集(7)[M].北京：人民出版社,1999. [5]郑永年.保卫社会[M].杭州：浙江人民出版社，2011. [6]赵志立.群体性事件的舆论引导策略[J] . 西南民族大学学报，2010,（9）.
