目前，群体性事件已不再为大家所讳言。一个不争的事实是，群体性事件伴随着改革开放，不断增加。多数群体性事件是由土地征用、房屋拆迁、工程移民等补偿纠纷引发，还有一些群体性事件局限于某一行业或职业群体，同样与劳动关系变更或某种物质利益纠纷有关。这些群体性事件参与者边界清晰，利益诉求明确、单一。然而，2004年10月18日发生在重庆市万州区的一起群体性事件，让人们看到了另一种现象——原本普通的民事或治安纠纷，行政执法人员一介入处理，冲突矛头立刻转向当地党政部门；以含混、宽泛的政治诉求替代其他事件中明确、单一的经济利益诉求；参与者与旁观者的边界模糊，冲突的对象却很明确，一致指向当地党政部门；部分参与者行为暴烈，却只损毁党政部门的财物，不波及私人财物，极少人身伤害。万州事件绝非孤例，后来陆续发生的安徽池州事件（2005年）、四川大竹事件（2007 年）、贵州瓮安事件（2008
　　年）、湖北石首事件（2009年）等，都有类似的特征。一些记者和学者将其称为“无直接利益冲突”或“非预谋性突发事件”。
　　“群体性事件”起初是官员用以替代“聚众闹事”的中性说法。但对于什么属于群体性事件，官员和学者们的见解不尽一致。我们在研究中，将群体性事件界定为部分群众与当地党政部门或强势社会集团的对抗性冲突。这里所说的“强势社会集团”，通常为当地的国有或民营企业。但在它们行为的背后，总能发现当地党政部门意志的影子。这一界定，就将群体性事件与流氓群殴、与传统的村里间或宗族间争夺资源或利益的争斗、与一般的宗教或民族矛盾引发的冲突、与境外敌对势力利用矛盾挑唆群众与国家的对抗等，明确区分开来，而凸显其恶化的官民关系、体制外的利益诉求方式、地域性等基本属性。单从处置上讲，这种区分也很必要。对于后几类冲突，党政部门置身于冲突之外，因此能够果断地依法处置而无顾虑。而在群体性事件中，各地党政部门身为冲突的当事一方，其处置的正当性自然会受到质疑，因此其往往顾虑重重，颇费踌躇。
　　二
　　万州事件显示，民众中潜藏着广泛的社会不满。改革开放以来，人民的生活水平有了很大提高，可为什么又会频发群体性事件？为什么部分民众偏要寻求体制外的方式表达自己的利益诉求？任何社会、任何时代，都会存在对社会现实不满的人。近年来不断有袭杀小学生、灭门等反社会行为的报道，但这些事件最终都没有演变成群体性事件。可见，这类因个人原因产生的反社会行为，不具有发展为群体性事件的号召力。能够引发广泛的社会不满，而且直接导致群众与当地党政部门对抗的根因，只应从各地党政部门的行为中寻找。
　　很多学者致力于揭示群体性事件发生的原因。这些认识可以大致概括为7类：社会群体间的利益冲突，分配不公正导致社会不满情绪，正常利益诉求渠道失效，制度或法律系统缺陷，腐败现象，地区间经济发展不平衡，以及对政府的政治信任问题。须指出的是，这些对群体性事件原因的认定，都是思辨的。系统安全的心理学理论认为，以“纵深防御”理念设计的复杂社会技术系统（如核电、民航、铁路、电力、化工等工业企业），不再可能因某个技术失效、人员失误或违章而致使整个系统崩溃。所有威胁安全的因素统称为事故的“贡献因素”。但是，总存在一个根因，或衍生出其他贡献因素，或者给其他贡献因素以机会。安全管理失效就是安全事故的根因。一个国家，一个地区，同样是一个有着制度设计纠错机制复杂社会政治系统。社会安全管理也可以借鉴这一理论，探明群体性事件的根因。用这种系统论的视角审视上述关于群体性事件原因的认识就会发现，有的难以自圆其说，如制度和法律缺陷、地区间经济发展不平衡。我国是高度集权统一的国家，可为什么有的地方群体性事件频发，有的地方却比较安定祥和？
　　而且改革开放以来是我国法制建设大发展的时期，为什么频发的群体性事件却超过了法制尚不健全的新中国成立初期，甚至超过了“砸烂公检法”的“文革”时期？同样也不能解释，为什么经济发达和欠发达地区都既有安定祥和的地方，也都有群体性事件频发的地方？还有的被认定的原因，只是社会问题的表征而非根因，如社会不满情绪、社会群体间的利益冲突、对党政部门的政治信任问题等。社会不满情绪是社会学、社会心理学研究用来说明社会形势的一个术语，本身并不能表明人们因何而不满。不同社会群体的存在即隐含了利益差异，但这种差异并不必然表现为对抗性冲突，特别是与当地党政部门的对抗。事实和研究都表明，不同社会群体间的利益冲突是经常性的。公共管理的一个主要职能，就是调整社会群体间的利益结构，维持社会秩序，避免和消除冲突。对党政部门的不信任可能减少合作行为，但不必然引发与党政部门的对抗性冲突。
　　最可能引起人们共鸣的，是认定腐败现象为引发群体性事件的原因。毋庸讳言，伴随着改革开放，各种腐败现象不断滋生，激起了极大的民愤。此外，还可加上部分公务人员的不良工作作风，即对待人民群众、对待本职工作不端正的动机和态度。对这种不良行为的批评不断见诸媒体，也是民众对党政部门产生不满的一个原因。这两种行为有一个共同性质，即它们都是部分公务人员个体的违规行为。迄今披露的腐败及不良工作作风案件，尚无一例有任何制度根据。民众从亲身经历或媒体报道中，既了解到腐败案件，也感受到各级党政部门在惩治腐败和廉政建设、改进工作作风、构建和谐社会方面所做出的努力。
　　还有一类党政部门行为尚未进入多数学者的视野，那就是公共政策失误和不当行政。美国政治学家埃斯顿将公共政策定义为对全社会的价值作权威的分配。这一定义可以体现党政部门与民众之间的行为联系。改革开放以来，各领域的改革“摸着石头过河”，并不都尽如人意。各地党政部门的一些具体政策和行政行为，也引起当地民众的不满。这类行为与腐败和不良工作作风有两点本质区别。第一，这些行为的偏差并非政策制定者和执行者的本意。这正符合人误的基本性质——人的意向行为非意向性地偏离预定标准。人都会失误，党政部门公务人员、政策制定者和执行者也不例外。第二，它们是党政部门的组织行为而非个人行为。这就不再仅仅是公务人员个人的人误了。英国心理学家瑞森根据人的认知操作水平，将人误分为技能基、规则基、知识基三种类型。这里只介绍主要与公共政策失误和不当行政有关的知识基人误，即在解决问题时调不出长时记忆中的知识经验或调用错误，如考试时想不起学过的知识，在到过的地方走错了路等。
　　显然，公共政策失误和不当行政应是党政部门决策者和工作人员的知识基人误所致。从我国的公共管理实际判断，它们发生的概率要比腐败和不良工作作风更高。腐败和不良工作作风，公共政策失误和不当行政，究竟哪类行为是群体性事件的根因？逻辑上有四种可能：一是两类行为都是根因；二是公共政策失误和不当行政是根因，腐败和不良工作作风是衍生因素；三是腐败和不良工作作风是根因，公共政策失误和不当行政是衍生因素；四是两类行为都不是根因。对群体性事件根因的实证验证来自两个方面的研究。
　　一个方面的研究，是自2004年起进行的城乡居民社会态度调查。各地民众的社会态度可以反映当地的社会形势及不稳定因素，因此与当地发生群体性事件的频次有密切关系。除了调查民众的社会态度，研究人员还收集各地的群体性事件发生数（表征社会稳定形势）、信访数据（表征公共问题及解决问题的政策成效）以及职务犯罪数据（表征腐败现象严重程度）作为效标。以县级行政地区为分析单位，将各地发生的群体性事件数和规模作为预警对象，其他变量作为预警变量，建立各地群体性事件的预警模型。凡能够进入这个预警模型的变量，就说明与群体性事件显著相关，否则就无显著相关。结果表明，建立起的群体性事件预警模型中，各类社会态度、信访统计指标等都能够进入预警模型，说明群体性事件与当地公共问题解决的成效和群众的满意感显著相关。因此可以认定，各地党政部门的公共政策失误和不当行政，是群体性事件的根因。职务犯罪指标却没能进入预测模型，说明腐败问题与群体性事件无显著相关，不能认定为群体性事件的根因。
　　另一个方面的研究，是对几个发生过较大影响的群体性事件的地区的个案研究。科研人员走访了当地城乡居民和党政部门官员，请他们评论本地党政部门在发展经济、改善人民生活、促进社会和谐与稳定诸方面都做了哪些工作，成效如何。研究的论证逻辑是，比较民众和官员对当地公共问题的判断及对党政部门公共管理行为的评价，如
　　果二者不一致，说明党政部门或公务人员的行为与民众的价值判断和期望不符，就可以确认为群体性事件的根因——如果民众揭露公务人员的腐败和不良工作作风，而官员否认之，说明腐败和不良工作作风是当地群体性事件的根因；如果民众抱怨当地的公共问题和党政部门解决问题的政策行为，而官员不了解这种公共问题，或者为自己制定的政策和行政行为辩护，说明公共政策失误和不当行政是群体性事件的根因；如果民众揭露的腐败和不良工作作风以及抱怨的公共政策和行政行为都被官员否认，说明腐败和政策失误都为群体性事件的根因；如果民众和官员在腐败和不良工作作风，以及公共政策失误和不当行政方面的判断和评价都一致，说明二者都不是群体性事件的根因，应当再从其他方面寻找。访谈结果显示，被访居民谈及当地官员腐败现象的很少，并且多无确凿的事实根据，也没有将其与自己的利益损害相关联，而往往是情绪化的批评。谈到公务人员不良工作作风的要多些，并能具体指出侵害或漠视自己利益的人员及其行为。最为关键的是，多数地区的官员对腐败和不良工作作风也持鲜明的批判态度，只是他们对事实的认定更为谨慎。可见，腐败和不良工作作风是民众和党政部门的共同敌人，因此不能认定腐败是群体性事件的根因。被访民众抱怨更多的，是当地的各种公共问题，如社会治安、就业或外出务工、工程移民安置与补偿、种植某种经济作物遭受损失、城区改造中拆迁补偿、企业改制或重组中管理层与普通职工的利益冲突，等等，并且都将这些问题归因于当地党政部门的某项政策和行政行为。而民众和官员对这些问题的判断及其归因显示出很大差距—一方面是民众的抱怨，另一方面是官员大谈自己的工作成绩。从这些政策的制定和施行中，看不出党政部门有损害民众利益的主观故意。这些未能实现的政策构想就是公共政策失误。民众抱怨最多的，是党政部门的不作为——不出警，不办事（解决问题），不答复。而官员的说法是：上面没有政策，我们怎么办；办事要按行政程序一步一步来，不可能你一来我立刻就能解决；政府又不只管你一个人的事，总有个轻重缓急，先来后到……各地官民判断不一致的公共问题虽不尽相同，然而对公共问题的归因模式却惊人的一致——民说民的理，官说官的理。因此可以确认，公共政策失误和不当行政是群体性事件的根因，同时也可以解释，为什么迄今发生的群体性事件带有明显的区域性或行业性。
　　两种不同方法的研究，得出的结论却完全一致——公共政策失误和不当行政是群体性事件的根因。据此，我们提出“管理失误”概念，用来概括所有管理制度、政策、规则、程序的缺陷。它们都是公务人员知识基人误的产物，但已不再是公务人员个体的人误。
　　对于公共政策失误和不当行政，几乎所有被访民众既不满又无奈，感受到强烈的相对剥夺。事实上，大多数人在这种情况下首先选择忍受或发牢骚。政治笑话和民谣的传播正是这种忍受和发牢骚的表现。然而，忍受和发牢骚只是表面上的稳定，反而更使当地党政部门对公共问题不敏感，对解决问题的政策成效了解不准确、不及时。社会不满就这样积蓄下来。民众的不满不一定立即引发对抗行为。一旦有人与党政部门发生冲突，平时只是忍受的人们就可能站出来支持这种对抗行为，从而演变为群体性事件。从这个意义上说，忍受和发牢骚可看做社会失序的先兆。
　　这一结论并非否认腐败和为腐败开脱。民众对腐败的痛恨，会强化其对党政部门的负性群际情绪，还会影响到对整个党政部门及公务人员群体的认知评价。可以说，对腐败的痛恨在群体性事件中起着重要的动员作用。因此，腐败虽非根因，但仍然是群体性事件的重要贡献因素之一。
　　三
　　为什么良好的动机，却不一定能办好事呢？先剖析一个实例。某地多年前打出一个大标语：大力发展种植是我县的基本国策。姑且不论其修辞问题，从该标语反映的当地农业政策来看，党政部门引导农民致富的动机毋庸置疑。不过，深入考察却发现，能够掌握这种药用植物种植技术的农户并不多，当地的土壤也不都适宜种植这种药用植物，那这种推广种植的政策能带来多大成效就值得考虑了。而且，政策制定者似乎忽略了市场因素——人参种得跟萝卜一样多，怎么也卖不到人参价。果然，当地农民对这项政策怨声载道。
　　心理学研究证明，知识基人误的发生有两个机制——人的信息加工系统能限与存储在长时记忆中的知识的可用性。工作记忆是人的信息加工系统“瓶颈”，可类比为计算机的内存，但只有不超过9个组块的容量。如果解决一个涉及较多因素及因素组合的复杂问题，就可能因遗漏某个因素或因素组合而失误。我们在调研中发现，安置水库工程移民的政策“忘掉了”在外上学和当兵的人，大面积推广种植某种经济作物却忽略了市场因素。某地一些农民上访反映土地承包中的问题，接待人员说没有相关政策。农民质问，那某某年的政策规定还算不算数？工作人员才想起，几十年前是出台过相应的政策。这都是例证。
　　问题还不止于此。前面说的还只是个体的知识基人误机制。在公共管理实际中，管理失误发生的机制就更为复杂、更为隐晦。诺贝尔经济学奖得主、美国心理学家司马贺的有限理性理论根据要解决的问题的结构化特征，将问题分为两类。所谓结构化，是指能否用有限的规则确定问题各个要素间的关系。一类问题的结构良好，存在唯一确定的算法解（满意解）。这类问题称做算法问题，基本上属于不多的物理问题。另一类问题的结构不良或非结构化，没有唯一的满意解，只有不同的人在不同条件下的各种可接受解，只能采用启发式（依赖经验）策略，寻求种种可接受解。这类问题称做启发式问题，大多数公共问题都属于这一类非结构化的启发式问题。有限理性理论还指出，解决问题的过程包含两个心理成分——价值判断和手段选择。价值判断指对所有考虑到的要素的效用或重要性进行评估，手段选择指解决问题可以采用的措施和策略。在解决问题中，价值判断总是先行，并且制约手段的选择。大多数公共问题都属于非结构化问题，影响因素颇多，远超出人的认知能限，在解决问题中就可能发生失误。再深究一层。同一个公共问题，对不同的社会群体意义往往也不同。“社会群体”概念在公共管理研究中有着广泛的含义。在这里，只要存在利益差异，就可以分成不同的社会群体。不同社会群体对同一个公共问题可能有不同的价值判断，也就期望不同的可接受解。公共政策就像难调众口的厨师，无法令所有社会群体都同样满意。政策制定者只能采取启发式策略，简化问题的要素。如果将社会群体也同样简化，又隐含了失误的风险。如果同时要解决的不止一个公共问题，情况就更为复杂，更增加了失误的可能性。从这个意义上说，管理失误是难免的，今后还会发生。有些政策制定者似乎有这样一种观念——对于一个公共问题，自己认为好的解决方案，别人也一定会觉得好。他们对自己精心制定的政策信心满满，相信它会惠及全民。这等于是将自己对解决问题的可接受解当成唯一的满意解强加于民众。有了这种观念，将复杂的公共问题过于简单化，自然想不到还有利益受到损害或漠视的社会群体。管理实践也证明这种观念会处处碰壁。心理学研究表明，一个可为民众普遍接受的公共政策，应当在不同社会群体的利益间求衡，即所有相关社会群体的利益都要顾及，但都不可能最大化，而且求衡的原则也要为各社会群体所接受。
　　四
　　认定公共政策失误和不当行政是群体性事件的根因，也不是为各地党政部门开脱。群体性事件还暴露出另一个更危险的问题——制度设计的纠错机制并未完全发挥其应有功能。这可完全是各地党政部门故意而为的后果。
　　人误难免，但可以将其影响控制到最低限度。管理失误同样难免，社会政治系统也有制度设计的纠错机制，将政策制定者和决策者失误的影响控制到最低限度。信访、行政诉讼、游行、集会、示威、舆论监督等，都是纠错机制的组成部分。然而，研究人员在调研中发现，不少官员还持另一种错误观念——是失误就得有人承担责任，要免受问责就得掩盖失误。管理失误难免，本应得到谅解。此时党政部门应当下力气做的，是检出并纠正失误，而不是追究责任，或者为避免承担责任而掩盖失误。心理学研究表明，组织文化中的不健康因素可以导致管理制度的潜在失效。从这一视角可以发现，很多党政部门存在着不能宽容失误的苛严的行政氛围——对各地党政领导那么多的“第一责任人”要求，出了问题就要被问责，还有同级竞争的压力，这些都容不得小小的失误。于是，一些党政领导避免批评领导和前任领导，还刻意安排上级领导的视察路线，只展示政绩和无关要害的问题，同时想方设法掩饰失误或不尽如人意的地方。更有甚者，一些体制内保障民众利益诉求、保护民众正当权益的渠道，被当做社会不稳定因素而竭力限制——阻拦民众越级反映本地区的问题；不受理涉农、涉拆的诉讼要求；要求基层党组织、工会等非行政组织在某一政策或某种行政行为上与本地党政部门保持一致；控制媒体对本地党政部门的批评报道……这些做法实际上造成了某些纠错机制不能有效地发挥其应有功能。纠错机制的失效，又为发生新的更大的失误，为发生更难预料、更难控制的不稳定埋下隐患。这是更危险的。在这种情况下，群体性事件实际上取代了制度设计的某些纠错机制——个人信访反映问题得不到解决，那就集群诉求；申请游行集会示威得不到许可，那就“和谐散步”或“和谐旅游”……如果只有通过民众的这些行为才能使各地党政部门觉察到本地区的社会不满，检查政策和行为的失误，解决公共问题，如此纠错的代价也太过高昂！
　　五
　　上述研究证明，各地党政部门的管理失误是群体性事件的根因。腐败和不良工作作风、制度设计的纠错机制失效，是群体性事件的重要贡献因素。既然管理失误难免，那么人民群众中的不满也是常态现象。如果不能正确认识和对待管理失误，群体性事件就难以杜绝。对此，笔者提出两点政策性建议。
　　第一，各级党政部门应当重视了解民众的社会态度。通过调查城乡居民的社会态度，可以很好地发现各地的公共问题，了解现行政策的成效。调查群众的社会态度，实际上是在政策制定前和实施后增加了征求群众意见、让群众评价政策成效两个环节。通过了解城乡居民的各类社会态度，党政部门可以掌握不同社会群体反映的公共问题，以及要求解决的迫切程度。这就为制定政策时在各社会群体的利益期望间求衡提供了依据。各地党政部门能力有限，不可能一下子解决所有的问题，也不可能让所有社会群体同样满意，但至少应该做到所有社会群体的合理要求都得到关注，都可以得到一定程度的满足。这样做符合人们的社会公正观，即使实际结果未必尽如人意，也不会积蓄不满。通过调查城乡居民的社会态度，也可以让人民群众有机会评价政策成效。这种评价反映的政策成效才是最真实的。要允许人民群众批评党政部门，就要有这种切实可行的、可操作的措施。
　　第二，要切实保障体制内各种利益诉求渠道畅通，让民众的不满和利益诉求得以有控制的表达。这是目前迫切要解决的。既然社会不满是一种社会常态，表达不满的各种利益诉求渠道也应该常态化，不要人为确定各种政治敏感期，限制社会不满的表达。这样做将反过来成为画地为牢的自我惩罚。
　　［注：本研究成果得到国家自然科学基金重点项目（70731004）、中国科学院知识创新工程基础前沿专项项目（KSCX2-EW-J-8）资助］